Kompetens- och referenskontroll vid val av konsultbyrå

Varför kompetens- och referenskontroll avgör konsultvalet

I regeringens skrivelse med Riksrevisionens rapport om staten som inköpare av konsulttjänster (skr. 2018/19:24) konstateras att myndigheternas inköp av konsulttjänster, till exempel managementkonsulter, har ökat under de senaste tio åren – men att orsakerna till ökningen är oklara. En stigande volym är alltså i sig inget bevis för att behoven är kartlagda eller att rätt kompetens köps.

Referenskrav är snarare regel än undantag vid offentliga upphandlingar. Normas blogg bedömer att skälet sannolikt är att upphandlande organisationer använder referenser för att skapa trygghet och minska risken för att ”köpa grisen i säcken”. Samma text slår fast att upphandlingsreglerna inte hindrar krav på att anbudsgivare lämnar referenser, men att det är viktigt att säkerställa att referenserna används på korrekt sätt.

Värdet av den offentliga upphandlingen i Sverige uppskattas av Upphandlingsmyndigheten till över 1 000 miljarder kronor per år. Fem grundprinciper genomsyrar regelverket – icke-diskriminering, likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande – och innebär att den upphandlande organisationen ska vara saklig och välja leverantör utifrån det som faktiskt köps.

Kartlägg uppdragets kompetensbehov först

Riksrevisionen beskriver i RiR 2022:25 en risk inom miljöområdet: när myndigheternas arbete med miljöhänsyn inte är tillräckligt strukturerat uppstår risken att behovet av att beakta miljöaspekter upptäcks sent i inköpsprocessen, vilket gör det svårt att hinna utforma bra miljökrav. Börja därför med att lista uppdragets arbetsmoment och bestämma vilka moment som kräver branschkompetens respektive specialistkompetens.

Riksrevisionen konstaterar att det ofta krävs både bransch- och miljökompetens för att ta miljöhänsyn på ett bra sätt, och att nästan hälften av myndigheterna betraktar otillräcklig tillgång på kompetens om miljöfrågor som ett hinder för att stärka sin miljöhänsyn. Om uppdraget innehåller miljökrav behöver alltså både kraven på byrån och den egna beställarkompetensen adresseras i behovsanalysen.

Gör behovsanalysen till ett dokument som styr resten av upphandlingen: vilka kompetenser ska vara knutna till uppdraget, i vilken omfattning, och vilket arbetsmoment kravet hör till. Varje kompetenskrav som senare ställs bör kunna spåras tillbaka till ett sådant moment – det är grunden för att kraven ska vara sakliga och proportionella.

Kontrollera teknisk och yrkesmässig kapacitet

En upphandlande myndighet får enligt Upphandlingsmyndigheten kräva att leverantörerna visar att de har tillräcklig teknisk och yrkesmässig kapacitet, ett så kallat kvalificeringskrav, bland annat genom referenser. Enligt 14 kap. 1 § LOU får sådana kvalificeringskrav endast avse behörighet att utöva yrkesverksamhet, ekonomisk och finansiell ställning eller teknisk och yrkesmässig kapacitet.

Praktiska kontrollpunkter som håller sig inom dessa ramar: relevant erfarenhet från uppdrag av liknande slag och omfattning, vilken bemanning byrån avser att sätta på uppdraget och vilken erfarenhet de personerna har, samt byråns förmåga att utföra just det avtal som upphandlingen avser. Kontrollera också att eventuella underleverantörer eller nischade specialister som åberopas verkligen omfattas av åtagandet.

Kraven ska vara sakliga och kopplade till uppdraget. Att exempelvis kräva erfarenhet från en viss bransch är motiverat om uppdraget kräver branschkunskap, medan krav som saknar koppling till de arbetsmoment som ska utföras riskerar att stå i strid med likabehandlings- och proportionalitetsprinciperna.

Viktiga statistik och rättsliga gränser

Ställ referenskrav som speglar uppdraget

Referenserna ska i princip alltid avse ”likvärdiga” uppdrag som det upphandlingen avser. Det innebär att den som svarar på upphandlingen kan behöva identifiera och beskriva uppdrag som verkligen motsvarar det som efterfrågas – inte bara de mest kända eller mest bekväma exemplen.

Normas webbplats beskriver att kraven på referenser ställs förhållandevis slentrianmässigt och att utformningen är i huvudsak likartad mellan upphandlingar. Därför bör kraven på att lämna referenser läsas och övervägas noga, bland annat eftersom de ofta är beroende av andra krav och villkor i samma upphandling.

Koppla referenskravet till uppdragets övriga krav. Om uppdraget till exempel förutsätter miljökompetens ska referensen visa just den kompetensen, och om uppdraget kräver en viss typ av specialist ska referenten kunna uttala sig om den rollen. Ett slentrianmässigt utformat referenskrav ger antingen svar som inte går att jämföra, eller en onödigt snäv kravbild som begränsar konkurrensen utan att skydda uppdraget.

Samla in och verifiera referenser strukturerat

Referenser kan inhämtas via e-post eller via webbaserade frågeformulär. I en fråga till Upphandlingsmyndighetens frågeportal (publicerad 25 januari 2018) beskrivs hur referenser samlas in genom en webbenkät som skickas direkt till referenten i stället för till en e-postinkorg, och hur frågeställaren hade stämt av säkerhetsaspekten med sin IT-chef. Oavsett kanal behöver säkerhet och dokumentation hanteras medvetet, särskilt eftersom uppgifterna kan omfattas av sekretess – enligt advokatbyrån Magnusson är huvudregeln vid offentlig upphandling att absolut sekretess råder tills upphandlingen har avslutats.

Använd samma frågebatteri till samtliga referenter så att svaren blir jämförbara: uppdragets art och omfattning, vilken roll den åberopade personen hade, under vilken period uppdraget utfördes, vilket resultat som levererades och om byrån skulle anlitas igen. Kombinera gärna stängda svarsalternativ för det som ska kunna jämföras rakt av med fritext för nyanser.

Verifiera svaren i stället för att bara registrera dem. Kontrollera att referenten har haft en roll som gör att denne kan uttala sig om det som efterfrågas, att uppgifterna om uppdrag, period och bemanning hänger ihop med övriga uppgifter i anbudet, och dokumentera vem som har svarat, i vilken egenskap och när. Det är dokumentationen som gör underlaget användbart både i utvärderingen och i en eventuell överprövning.

Håll isär kvalificering och utvärdering

En upphandling ska genomföras i två steg – leverantörskvalificering och anbudsutvärdering – och dessa steg får inte sammanblandas. Normas genomgång anger att krav på referenser oftast används inom ramen för kvalificeringen av leverantören, och att utrymmet att använda referenser sannolikt är större vid kvalificering än vid utvärdering av anbud. Referenserna används där för att avgöra om leverantören är kvalificerad för att utföra det avtal som upphandlingen avser, inom de tillåtna kategorierna för leverantörskvalificering.

Undvik att använda referenser på sätt som inte har bäring på uppdraget – exempelvis som ett allmänt omdöme om byrån, eller som ett utvärderingskriterium där referenten snarare betygsätter samarbetet än den kapacitet som efterfrågas. En allmänt rådande uppfattning är att möjligheten att begära referenser för att bedöma om leverantören är kvalificerad inte är begränsad, men det gäller under förutsättning att referenserna kontrollerar de krav som får kontrolleras vid kvalificeringen och att kraven i övrigt är förenliga med de upphandlingsrättsliga principerna.

Följ upp kompetens och referenser över tid

Riksrevisionen bedömer i RiR 2022:25 att myndigheterna i otillräcklig utsträckning följer upp ställda miljökrav. Det medför en risk att leverantörerna inte lever upp till de ställda kraven och att myndigheterna går miste om värdefull information inför kommande upphandlingar – en riskbild som är direkt överförbar på kompetenskrav.

Följ därför upp under avtalstiden att den kompetens som utlovades faktiskt levereras: att de personer och roller som angavs i anbudet är de som arbetar i uppdraget, att utbyten av nyckelpersoner hanteras enligt avtalet och att specialistkompetens som åberopats verkligen används i de moment där den behövs.

Samla erfarenheterna systematiskt: vilka kompetenskrav visade sig träffsäkra, vilka referenser gav användbar information och var uppföljningen svår att genomföra. För in det i nästa behovsanalys och i utformningen av referenskrav.

Checklista för val av konsultbyrå

Använd följande kontrollpunkter innan upphandlingen går vidare:

Är uppdragets arbetsmoment listade och är det dokumenterat vilka moment som kräver branschkompetens respektive specialistkompetens?

Går varje kompetenskrav som senare ställs att spåra till ett sådant arbetsmoment, och är kraven sakliga och proportionella?

Är kvalificeringskraven och eventuella referenskrav kopplade till uppdraget och utformade så att referenserna avser likvärdiga uppdrag?

Används samma frågebatteri till samtliga referenter, och dokumenteras vem som har svarat, i vilken egenskap och när?

Hålls leverantörskvalificering och anbudsutvärdering åtskilda, och används referenser i första hand för att kontrollera kvalificeringen?

Följs den utlovade kompetensen och de roller som angavs i anbudet upp under avtalstiden, och förs erfarenheterna tillbaka till nästa behovsanalys och referenskrav?